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Thema des Monats

Können Arbeitsmigranten den Fachkräftemangel beseitigen?

Können Arbeitsmigranten den Fachkräftemangel beseitigen?

Zuwanderung und Pflegenotstand im Krankenhaus

Kaum ein Begriff dominiert die aktuellen Diskussionen in der Gesundheitswirtschaft so sehr wie der Pflegenotstand. Darunter „lässt sich die Gesamtheit der vermeidbaren Missstände verstehen, die bei der Erbringung und Inanspruchnahme von Leistungen in der Kranken- und Altenpflege auftreten. Sie schließen die Missachtung der Bedürfnisse von – professionell und informell – Pflegenden und von Pflegebedürftigen ein“ 1) .

In den Jahren 1993 bis 2011 ist die Zahl des Pflegepersonals in Pflegeeinrichtungen von 440 000 auf mehr als 950 000 gestiegen. Doch trotz des starken Wachstums gibt es in Deutschland zukünftig zu wenige Pflegekräfte und stationäre Einrichtungen. Denn es herrscht bereits jetzt ein enormer Mangel an qualifizierten Pflegepersonen, der in den kommenden Jahren weiter zunehmen wird. Durch die Dysbalance vom steigenden Pflegebedarf und dem abfallenden Arbeitskräftepotenzial wird bis zum Jahr 2030 ein Mangel von rund 500 000 Vollzeitarbeitskräften in der Pflege gemutmaßt. Eine entscheidende Maßnahme, um den Fachkräftemangel in Pflegeberufen zu senken, ist die Erhöhung öffentlicher Mittel, die in die Pflege fließen. Diese könnten die Einkommensbedingungen verbessern und würden zugleich zur Steigerung der Attraktivität führen. Im Zuge dessen muss dem Problem auch in Gesellschaft und Öffentlichkeit eine entsprechende Relevanz zugeordnet werden. 2)

Mit besseren Arbeitsbedingungen, mehr Wertschätzung und gerechter Bezahlung möchte die Bundesregierung die Pflege attraktiver machen und mehr Menschen für den Beruf begeistern. Mit dem Vorhaben „Konzertierte Aktion Pflege“ wird das Ziel verfolgt, „den Arbeitsalltag und die Arbeitsbedingungen von Pflegekräften spürbar zu verbessern, die Pflegekräfte zu entlasten und die Ausbildung in der Pflege zu stärken“ 3) . Um eine schnelle Umsetzung zu erreichen, werden fünf Arbeitsgruppen errichtet, die konkrete Maßnahmen erarbeiten. 4)

Im Januar 2019 trat das Pflegepersonal-Stärkungsgesetz mit dem „Sofortprogramm Pflege“ in Kraft. Stationäre Pflegeeinrichtungen bekommen hierbei aufgestockte oder zusätzliche Stellen voll refinanziert. Unter anderem werden in der Altenpflege 13 000 neue Pflegestellen geschaffen, die sich je nach der Bewohneranzahl in den Einrichtungen berechnet. Um die Attraktivtät des Pflegeberufs zu stärken, kommt es zur vermehrten finanziellen Unterstützung der Pflegeeinrichtungen, um die Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf von Pflegenden zu verbessen. Damit sollten sich auch Absentismus und Präsentismus bei der Arbeit reduzieren und die Rekrutierung und Bindung von Mitarbeitern erleichtert werden. Zudem werden die Ausbildungsvergütungen in der Kinder- und Krankenpflege sowie der Krankenpflegehilfe im ersten Lehrjahr von den Kostenträgern ganz refinanziert. Dies soll Anreiz schaffen, mehr Pflegekräfte auszubilden. 5) Vorhaben wie diese verfolgen das Ziel, den Pflegealltag mit besseren Arbeitsbedingungen und einer besseren Personalausstattung in der Kranken- und Altenpflege spürbar zu entlasten und schließlich die Betreuung und Pflege der Pflegebedürftigen weiterhin zu verbessern. 6)

Ausgewählte rechtliche Aspekte

Durch das „,Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen‘ [...] soll die Erschließung der Qualifikationspotenziale von Migrantinnen und Migranten verbessert und deren qualifikationsadäquate Integration in das Erwerbsleben gefördert werden“. 7) Es ist unabdingbar, die qualifizierte Zuwanderung weiter in den Fokus zu rücken. Um bestehende Barrieren abzubauen, müssen unter anderem die Rahmenbedingungen für Aufenthalts- und Niederlassungserlaubnis von Fachkräften und Hochqualifizierten aus dem Ausland verbessert werden. Das Aussetzen der Vorrangprüfung erleichtert den Arbeitsmarktzugang für Ausländerinnen und Ausländer. 8) Bei der Vorrangprüfung prüft die Bundesagentur für Arbeit „unter allen arbeitslos bzw. arbeitssuchend gemeldeten Personen, ob sogenannte „bevorrechtigte“ Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmer zur Besetzung ihrer Stelle zur Verfügung stehen. Bevorrechtigt sind inländische Bewerberinnen und Bewerber sowie die ihnen gleichgestellten Bewerberinnen und Bewerber aus Ländern der EU bzw. des EWR“ 9) .

Vor der Beschäftigungsverordnung vom 1. Juli 2013 war es in Deutschland nur in Ausnahmefällen gestattet, ausländisches Pflegepersonal in Pflegeeinrichtungen anzustellen. Gemäß den beschränkenden Zuwanderungsregelungen, die bis zum Inkrafttreten galten, durften Pflegekräfte aus Nicht-EU-Staaten lediglich auf Grundlage gesonderter Vermittlungsabsprachen in Deutschland arbeiten. Doch auch Pflegekräfte der osteuropäischen EU-Betrittsländer mussten einige Hürden meistern, ehe sie als „vollwertige“ Pflegerinnen und Pfleger galten. Bis dahin verzögerte Deutschland die Arbeitnehmerfreizügigkeit tendenziell. 10) Diese Arbeitnehmerfreizügigkeit, die mittlerweile für alle der EU-Mitgliedsstaaten und der Schweiz gilt, erteilt die Erlaubnis, einen Arbeitsplatz frei wählen zu können, ohne eine zusätzliche Arbeitserlaubnis vorlegen zu müssen. Zugleich verfügen die Arbeitsanwärter und ihre Familienangehörigen über ein Aufenthaltsrecht, um die Erwerbstätigkeit auszuüben. 11)

Weltweit gibt es derzeit, Stand 2013, nur 68 Länder, die keinen bedenklichen Engpass von Gesundheitspersonal aufzeigen. Diese Länder deklariert der „WHO Code of Practice“ als für Deutschland denkbare Anwerbeländer, um die Pflegeengpässe zu minimieren. 12) Kommt es allerdings zu einer Rekrutierung von Pflegefachkräften aus Staaten, in denen die WHO einen kritischen Mangel an Pflegekräften konstatiert, liegt eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 38 der Beschäftigungsverordnung (BGB) vor. In diesen Fällen verfügt nur die Bundesagentur für Arbeit über die Möglichkeit, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer anzuwerben und Stellen mit Personen aus den entsprechenden Staaten zu besetzen. Zudem wird eine Zuwanderung des Pflegepersonals nur dann bewilligt, wenn die Pflegekraft den Willen zeigt, ein Arbeitsverhältnis zustande kommen zu lassen. Für das weitere Prozedere stellt die Zentrale Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) nach Überprüfung und Zustimmung in der Regel ein dreimonatiges Visum zur Einreise aus. In diesen drei Monaten muss für die Pflegekraft gemäß der jeweiligen Beschäftigung eine Aufenthaltsgenehmigung beantragt werden. Die ZAV bewilligt zu Beginn einer vorübergehenden Beschäftigung einen Aufenthaltstitel für ein Jahr. „Eine Verlängerung um weitere zwei Jahre ist möglich, wenn zwischenzeitlich das Anerkennungsverfahren positiv abgeschlossen wurde und eine entsprechend qualifizierte berufliche Beschäftigung mit der tariflichen Eingruppierung als Fachkraft erfolgt (§ 30 Beschäftigungsverordnung)“. 13) Hält sich die Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer zulässig über fünf Jahre in Deutschland auf, so besteht die Option auf eine Niederlassungserlaubnis bzw. einen dauerhaften Aufenthaltstitel. 14)

 Anforderungen an die Integration

Angesichts der Problemsituation in Deutschland, ausgebildetes Personal für stationäre Pflegeeinrichtungen zu finden, wird seit einiger Zeit auf die Gewinnung ausländischer Fachkräfte zurückgegriffen. Im Vorfeld einer Rekrutierung sollten gewisse Kriterien berücksichtigt werden. J. Brennan und A. Wittenborg nennen sieben Merkmale bzw. Eigenschaften der Herkunftsländer, die für eine Eignung in Frage kommen:

 

1. Demografische Faktoren im Herkunftsland […]

 

2. Wirtschaftliche und Arbeitsmarktfaktoren im Herkunftsland […]

 

3. Funktionsfähige und transparente Verwaltungsstrukturen im Herkunftsland […]

 

4. Bildungssektor im Herkunftsland und die Anschlussfähigkeit erworbener Qualifikationen auf dem deutschen Arbeitsmarkt […]

 

5. Beziehungen zu Deutschland […]

 

6. Sichtweise und Haltung der relevanten Akteure im Herkunftsland zum Thema internationale Arbeitsmigration […]

 

7. Relation von Migration und Entwicklung. 15)

Zählt man diese sieben Kriterien zum Prüfungsinstrument, um die jeweiligen Länder als potenzielle Rekrutierungsadresse zu identifizieren, so kann gewährleistet werden, dass die nationalen Gegebenheiten der potenziellen Staaten berücksichtigt werden. Um eine Ganzheitlichkeit des Identifizierungsvorgangs sicherzustellen, bedarf es aber ebenfalls eine Überprüfung von Interessen der Herkunfts- und Zielländer sowie der Migranten selbst.

Neben den bereits genannten Kernkriterien wurden ergänzend sechs Handlungsempfehlungen auf deren Grundlage bekannt gegeben:

 

1. die aktive Förderung der Arbeitsmarktintegration,

 

2. die Gründung von Ausbildungs- und Bildungspartnerschaften zwischen Ziel- und Herkunftsländern,

 

3. eine Kooperation mit entsprechenden Vereinbarungen zwischen Ziel- und Herkunftsländern,

 

4. ein Prüfinstrument, welches die Eignung der Herkunftsländer identifiziert,

 

5. ein Zusammenwirken zwischen Entwicklung und Migration und eine entsprechende gegenseitige Förderung,

 

6. die aktive Förderung der fairen Fachkräftesicherung im internationalen Dialog (Brennan & Wittenborg, 2015). 16)

Um aber bei einer Anstellung von ausländischen Pflegekräften nicht an der Qualität und den erworbenen Standards einzubüßen, muss in aller Ausführlichkeit verglichen werden, welche Strategie bezüglich der Anwerbung verfolgt werden soll. Zur Debatte stehen die Berufsausbildungsanerkennung oder die Verpflichtung zu einer erneuten Berufsausbildung in Deutschland.

Auf ein Anerkennungsverfahren haben nur diejenigen eine Chance, die bereits eine anerkannte und abgeschlossene berufliche Ausbildung im jeweiligen Staat vorweisen können. Kommt die Pflegeperson nicht aus einem der EU-Staaten, unterscheidet sich das Verfahren nochmals, da in diesem Fall der Unterschied zwischen dem Ausbildungsgang in Deutschland und denen des Herkunftslandes näher betrachtet werden muss. Sind die Pflegeanwärterinnen und Pflegeanwärter nicht imstande, eine praktische Berufserfahrung vorzuweisen, so wird ihre absolvierte Pflegeausbildung eventuell nur zu gewissen Teilen anerkannt und es kommt zum Ausspruch einer Teilgleichwertigkeit. Wenn dies der Fall ist, können die Antragsteller zwischen einer Kenntnisprüfung wählen oder sich für eine Anpassungsqualifizierung mit entsprechenden Lehrgängen entscheiden, die mit einer Kenntnisprüfung und einem Fachgespräch komplementiert werden. Um hingegen bei der Kenntnisprüfung antreten zu können und diese abzulegen, bedarf es eines Vorbereitungskurses, der sich erfahrungsgemäß auf ca. ein Jahr beläuft. Der schnellste Weg zu einer vollen Gleichwertigkeit der Ausbildungsgänge führt über die Kenntnisprüfung. Hierbei sind die ausländischen Pflegekräfte aber enormem Druck und hohem Risiko des Nichtbestehens ausgesetzt.

Ein weiteres Kriterium, in das Anerkennungserfahren zu gelangen, ist der Nachweis über das Sprachniveau B2, ausgehend vom europäischen Referenzrahmen. Liegt ein solcher nicht vor, wirkt sich das wiederum auf die Dauer des Verfahrens aus. 17)

Eine zweite Herangehensweise, internationale Krankenpflegekräfte zu rekrutieren, ist die (erneute) Ausbildung zur Gesundheits- und Krankenpflegefachkraft in Deutschland. Wird diese Pflicht nicht erfüllt, darf der Beruf nicht ausgeübt werden. Es gelten in diesem Zusammenhang die gleichen Mindestvoraussetzungen wie bei deutschen Staatsbürgern: ein mittlerer oder gleichwertiger Schulabschluss bzw. eine entsprechende Qualifizierung und eine gesundheitliche Eignung. „Auch wenn dies im Gesetz nicht ausdrücklich gefordert wird, bedarf es faktisch entsprechender Deutschkenntnisse (beispielsweise auf Niveau B2 des europäischen Referenzrahmens)“. 18) Gemäß dem KrPflG von 2003 dauert die Berufsausbildung zum Gesundheits- und Krankenpfleger bzw. zur Gesundheits- und Krankenpflegerin in der Regel drei Jahre. Erbringt die Anwärterin oder der Anwärter einen Nachweis über eine abgeschlossene Berufsausbildung, so kann die Ausbildung um maximal zwei Jahre verkürzt werden, was aber nicht empfohlen wird. Beim Verkürzungsverfahren ergibt sich die herausfordernde Entscheidung, welche Ausbildungsinhalte gänzlich gestrichen werden und bei welchen es zu einer Kürzung kommt. Das erste Ausbildungsjahr ist elementar für das berufliche Anforderungsprofil, da hier beispielsweise die Grundpflege einen großen Teil in Anspruch nimmt. Speziell die Arbeitgeber befürworten den Weg der verkürzten Ausbildung, da so die angehenden Fachkräfte, trotz eines finanziellen und zeitlichen Mehraufwands, früher auf dem Arbeitsmarkt eingesetzt werden können.

Die Sprache betreffend sind sowohl zur sozialen als auch beruflichen Integration gute Deutschkenntnisse von essenzieller Bedeutung, wie zahlreiche Untersuchungen ergaben. 19)

 Politische Handlungsfelder zur Pflege

Im Zusammenhang mit der Personalausstattung stationärer Einrichtungen hat der Gesetzgeber nun die Pflegeuntergrenzen auf den Weg gebracht. In bestimmten Einrichtungen bzw. Stationen sind diese 2019 verbindlich. Das erhöht wiederum den Druck auf die Krankenhäuser, zusätzliches Personal rekrutieren zu müssen. Bundesgesundheitsminister Jens Spahn hat angekündigt, vermehrt Pflegepersonal aus Albanien und dem Kosovo anzuwerben.

Das Thema ausländischer Arbeitskräfte in der Pflege gewinnt auch durch die vorgelegten Eckpunkte eines Einwanderungsgesetzes durch den Innenminister an Bedeutung. Das „Fachkräftezuwanderungsgesetz“ wie es im Koalitionspapier heißt, ist insbesondere auch für Pflegeberufe angedacht worden. Durch den ins Spiel gebrachten Spurwechsel, d. h. Menschen, die ursprünglich in Deutschland Asyl suchten, wählen nun den Weg der Arbeitsmigration, würde eine weitere Variante der Bedarfsdeckung mit ausländischen Arbeitskräften entstehen.

In der Vergangenheit ist es den meisten Krankenhäusern nicht gelungen, die ausländischen Arbeitskräfte dauerhaft zu binden; viele gehen zurück in ihre Heimat. Neben der Hilfe bei Sprache und der Wohnung sind eine gute gesellschaftliche Integration die Voraussetzung für einen dauerhaften Aufenthalt.

Der grundsätzlichen „moralischen“ Kritik, dass Deutschland einzelnen Ländern die Fachkräfte wegnehme, die dann dort fehlen würden, muss man sich stellen, es sollte aber in einer freizügigen EU und globalisierten Welt eine logische Konsequenz sein, dass sich nicht nur Waren, sondern auch Arbeitskräfte frei bewegen.

Anschrift der Verfasser

Prof. Dr. Volker Nürnberg, Partner Advisory Gesundheitswirtschaft, BDO AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Hanauer Landstraße 115, 60314 Frankfurt/Sherin Traoré, Lehrerin für Gesundheits-und Pflegewissenschaft (M.Ed.) am PflegeCampus Regensburg, Berufsfachschule für Krankenpflege am Caritas-Krankenhaus St. Josef .

1) Gerlinger, T. (2014). Pflegebedarf und Pflegepotenziale in Deutschland. In G. Böhme, Pflegenotstand: der humane Rest (Seite 15–27). Bielefeld: Aisthesis Verlag. Seite 15.
2) Gerlinger, T. (2014). Pflegebedarf und Pflegepotenziale in Deutschland. In G. Böhme, Pflegenotstand: der humane Rest (S. 15–27). Bielefeld: Aisthesis Verlag.
3) https://www.bundesgesundheitsministerium.de/konzertierte-aktion-pflege.html.
4) https://www.bundesgesundheitsministerium.de/konzertierte-aktion-pflege.html.
5) https://www.krankenkassen-direkt.de/news/news.pl?id=901633&cb=7713834570.
6) https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/P/PpSG_Kabinett.pdf
7) http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/fachkraeftesicherung-ziele-massnahmen.pdf?__blob=publicationFile. Seite 31.
8) http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/fachkraeftesicherung-ziele-massnahmen.pdf?__blob=publicationFile.
9) https://con.arbeitsagentur.de/prod/apok/ct/dam/download/documents/dok_ba013628.pdf. Seite 2.
10) Bonin, H., Braeseke, G., & Ganserer, A. (2015). Internationale Fachkräfterekrutierung in der deutschen Pflegebranche. Chancen und Hemmnisse aus Sicht der Einrichtungen. (Bertelsmann Stiftung, Hrsg.) Gütersloh.
11) http://www.bmas.de/DE/Themen/Soziales-Europa-und-Internationales/Europa/Mobilitaet-innerhalb-EU/arbeitnehmer-freizuegigkeit.html.
12) Bonin, H., Braeseke, G., & Ganserer, A. (2015). Internationale Fachkräfterekrutierung in der deutschen Pflegebranche. Chancen und Hemmnisse aus Sicht der Einrichtungen. (Bertelsmann Stiftung, Hrsg.) Gütersloh.
13) Bogai, D. (2017). Der Arbeitsmarkt für Pflegekräfte im Wohlfahrtsstaat. Berlin: De Gruyter Oldenbourg. Seite 160.
14) Bogai, D. (2017). Der Arbeitsmarkt für Pflegekräfte im Wohlfahrtsstaat. Berlin: De Gruyter Oldenbourg.
15) https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/28_Einwanderung_und_Vielfalt/Studie_IB_Gemeinsam_zum_Triple_Win_2015.pdf. Seite 6.
16) https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/28_Einwanderung_und_Vielfalt/Studie_IB_Gemeinsam_zum_Triple_Win_2015.pdf.
17) Biebeler, H., Körbel, M., & Pierenkemper, S. (2016). Rekrutierung internationaler Krankenpflegekräfte – berufliche Anerkennung oder Ausbildung in Deutschland. Berufsbildung in Wissenschaft und Praxis(3), Seite 48–51.
18) Biebeler, H., Körbel, M., & Pierenkemper, S. (2016). A.a.O., Seite 49.
19) Biebeler, H., Körbel, M., & Pierenkemper, S. (2016). A.a.O., Seite 48–51.