Einkaufs- und Beschaffungsstrategien: Durch fairen Krankenhauseinkauf sozial nachhaltige Lieferketten unterstützen

Dr. Jeanette Schade

Die aktuelle Debatte um den nachhaltigen Einkauf im Krankenhaus ist primär durch die Leitideen Klimaschutz und Ressourcenschonung geprägt, und das aus nachvollziehbaren Gründen: European Green Deal, steigende CO2-Bepreisung, Klimapakt Gesundheit, Kreislaufwirtschaftsgesetz, Verpackungsverordnung … Die Liste der Gesetze und Initiativen ist lang, die Klima- und Umweltthemen beim strategischen Einkauf in den Vordergrund rücken. Hinzu kommt die EU-Richtlinie über die Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen (CSRD), nach der ein Großteil der Krankenhäuser ab 2025 erstmals über ihr Nachhaltigkeitsengagement berichten muss – ggf. mit Auswirkungen auf ihren Zugang zu Krediten.[1] Zwar umfasst die CSRD auch soziale Aspekte, doch legt die Branche ihren Fokus hier auf die Menschen vor Ort, also das Wohl von Arbeitnehmern und Patienten im Krankenhausbetrieb. Folglich spielt die Berücksichtigung sozialer Aspekte im Vergabeprozess bisher kaum eine Rolle.

Genau darum geht es bei fairer Beschaffung: Vergaben werden strategisch genutzt, um auf die soziale Nachhaltigkeit globaler Lieferketten hinzuwirken. Tatsächlich umfasst der European Sustainability Reporting Standard (ESRS), der für die CSRD-Berichterstattung maßgeblich ist, unter sozialen Aspekten auch das Wohl von Arbeitskräften in der Wertschöpfungskette (ESRS S2) und von betroffenen Gemeinschaften (ESRS S3). Durch die Verabschiedung des deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes (LkSG) 2021 und das jüngst beschlossene Pendant auf EU Ebene, die Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD), ist die Berichterstattung zu diesen Aspekten sozialer Nachhaltigkeit für Unternehmen einer gewissen Größe und Umsatzstärke künftig nicht mehr optional, sondern verpflichtend geworden. Das betrifft auch viele Krankenhäuser und wird sich auf die strategische Ausrichtung ihres Einkaufs auswirken. So heißt es beispielsweise in der CSDDD: [2]

„Unternehmen sollten gegebenenfalls [...] Beschaffungsverfahren anpassen und eine Beschaffungspolitik entwickeln und verfolgen, mit der zu existenzsichernden Löhnen und Einkommen für ihre Lieferanten beigetragen wird und tatsächliche negative Auswirkungen auf Menschenrechte oder die Umwelt nicht gefördert werden.“

Dies umfasst auch „vor- und nachgelagerte Aktivtäten“ in der Lieferkette. Für städtische Krankenhäuser geht es dabei nicht nur um Compliance. Als Teil der öffentlichen Hand haben sie auch eine wichtige Vorbildfunktion. Die faire öffentliche Beschaffung ist eine zentrale Komponente, um diese gesetzlichen und politischen Anforderungen umzusetzen, und wird durch die CSDDD gestärkt.[3]

Faire Beschaffung ist politisch gewünscht und nicht neu

Die Alma Mater der fairen Beschaffung ist der Faire Handel, der vor über 50 Jahren für ausgewählte Produkte begann, eigene Lieferketten aufzubauen und in sogenannten Weltläden zu verkaufen, um Kleinproduzenten ein existenzsicherndes und stabiles Einkommen zu ermöglichen. Dennoch geht es bei fairer Beschaffung nicht primär darum, nur Produkte aus Fairem Handel einzukaufen. Hierfür sind die Bedarfe öffentlicher Auftraggeber viel zu divers. Vielmehr soll durch Nachfragemacht auf gerechte Wertschöpfungsketten hingewirkt und jene Bieter belohnt werden, die in die soziale Nachhaltigkeit ihrer Lieferketten investieren.

Fair zu beschaffen bedeutet daher, neben Kriterien wie Preis und Qualität auch auf die Her- und Bereitstellungsbedingungen von Produkten und Dienstleistungen zu achten und soziale Kriterien entlang der globalen Wertschöpfungsketten bei der Vergabe zu berücksichtigen. Faire Beschaffung richtet ihr Augenmerk dabei primär auf die Arbeitsbedingungen; mitunter bezieht sie noch weitere gesellschaftliche Aspekte schonungsloser Produktionsmuster mit ein wie beispielsweise die Gefährdung lokaler natürlicher Ressourcen oder die Mitspracherechte örtlicher Gemeinden. All diese sozialen Risiken sind häufig in der unteren Lieferkette besonders groß, da diese oft in sogenannten Entwicklungs- und Schwellenländern mit unzureichendem Arbeits- und Umweltschutz liegt und der Preisdruck sehr hoch ist (siehe Abbildung 1: „soziale Risiken“). Bei bestimmten Produktgruppen wie beispielsweise Textilien und IT-Bedarfen, aber auch bei einigen Lebensmitteln, sind solche Risiken weit verbreitet. Man spricht daher von „sensiblen Produktgruppen“. Fair zu beschaffen, um diese Risiken zu minimieren, leistet einen sehr konkreten Beitrag zur Verbesserung der Lebensbedingungen in den Ländern des Globalen Südens.

Die faire Beschaffung bezieht sich hierbei auf denselben politischen Referenzrahmen wie der European Green Deal oder die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, nämlich auf die Agenda 2030 der Vereinten Nationen (UN). Mit dieser Agenda und ihren 17 Nachhaltigkeitszielen (Sustainable Development Goals - SDGs) haben die UN 2015 einen Fahrplan für eine global nachhaltige Zukunft aufgestellt, der von allen Mitgliedsstaaten unterzeichnet wurde. Die Agenda nimmt alle Staaten, also auch die Industrieländer, in die Pflicht, gesellschaftliche Veränderungen anzustoßen. Dahinter steht die Erkenntnis, dass globale Herausforderungen nur gemeinsam gemeistert werden können. Dies gilt nicht nur für den Klimawandel, sondern auch für eine gerechte Gestaltung globaler Wertschöpfungsketten. Zu den SDGs, die sich unmittelbar auf die Herausforderung nachhaltiger Lieferketten beziehen, gehören vor allem SDG 8 Menschenwürdige Arbeit und Wirtschaftswachstum sowie SDG 12 Nachhaltige/r Konsum und Produktionsmuster. Unterziel 12.7 fordert hierbei explizit eine nachhaltige öffentliche Beschaffung (siehe Abbildung 2: „17 Nachhaltigkeitsziele“). Städte und Gemeinden sind unter SDG 11 unmittelbar selbst einer nachhaltigen Entwicklung verpflichtet.

Faire Beschaffung ist nicht unwirtschaftlich, sondern im Vergaberecht verankert

Das Vergaberecht, an das sich alle öffentlichen Auftraggeber sowie Empfänger öffentlicher Mittel halten müssen, unterstützt Beschaffungsverantwortliche, sowohl ökologische als auch soziale Nachhaltigkeit im Einkauf zu verankern. Bereits 2014 wurde mit der EU-Richtlinie 2014/24 über die öffentliche Auftragsvergabe und 2016 mit deren Umsetzung in nationales Recht die Einstufung von Nachhaltigkeitskriterien als „vergabefremd“ beendet, sowohl für den Oberschwellen- als auch für den Unterschwellenbereich. So heißt es im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen zu den Grundsätzen der Vergabe, dass „bei der Vergabe […] Aspekte der Qualität und der Innovation sowie soziale und umweltbezogene Aspekte […] berücksichtigt [werden]“ (GWB §97(3)). Weiter heißt es in §128, dass öffentliche Auftraggeber auch „[…] umweltbezogene, soziale oder beschäftigungspolitische Belange […]“ in die Ausführungsbedingungen aufnehmen können. Wirtschaftlichkeit bemisst sich also seit langem nicht mehr allein am Preis. In der Vergabeverordnung wird dies nochmals bekräftigt und vertieft. So heißt es in VgV §31(3) zur Leistungsbeschreibung:

„die Merkmale können auch [...] soziale und umweltbezogene Aspekte betreffen. Sie können sich auch auf den Prozess oder die Methode zur Herstellung oder Erbringung der Leistung oder auf ein anderes Stadium im Lebenszyklus des Auftragsgegenstands einschließlich der Produktions- und Lieferkette beziehen, auch wenn derartige Faktoren keine materiellen Bestandteile der Leistung sind, sofern diese Merkmale in Verbindung mit dem Auftragsgegenstand stehen und zu dessen Wert und Beschaffungszielen verhältnismäßig sind.“

Der Gesetzgeber hat Beschaffungsverantwortlichen ferner ein Instrument an die Hand gegeben, das ihm die Einbindung von Nachhaltigkeitskriterien erleichtern soll, nämlich die Nachweisführung durch Gütezeichen. Ferner hat er auch Kriterien festgelegt, die ein Gütezeichen erfüllen muss, um verwendet werden zu dürfen, sowie verfügt, dass gleichwertige Gütezeichen und alternative Nachweise ebenfalls zu akzeptieren sind (VgV §34(4-5)). Letzteres können beispielsweise qualifizierte Eigenerklärungen oder auch die aktive Mitgliedschaft in einer ernstzunehmenden Brancheninitiative sein.

Auch bei den Zuschlagskriterien gestattet das Vergaberecht, dass „neben dem Preis oder den Kosten auch qualitative, umweltbezogene oder soziale Zuschlagskriterien berücksichtigt werden [können]“ (VgV §58). Das ermöglicht es Beschaffenden, nachhaltige Angebote auch ausschließlich in der Wertung besser zu bepunkten, ohne andere von der Angebotsabgabe auszuschließen. Dies empfiehlt sich bei unklarer Marktlage. Ist die Nachhaltigkeit im Markt bereits gut entwickelt, kann der Bieterkreis durch die Forderung sozialer Mindestkriterien in der Leistungsbeschreibung eingeschränkt werden. Die Stadt Karlsruhe hat sogar den Nachweis eines geeigneten Lieferkettenmanagements im Rahmen der Eignung eingefordert.[4] In beiden Fällen können die Zuschlagskriterien dann genutzt werden, um Angebote, die soziale Kriterien in höherem Maße erfüllen als andere, besser zu bewerten. Bei großen, herausfordernden Beschaffungsprojekten ist es meist zielführend, vorab in den Dialog mit potentiellen Anbietern über die Nachhaltigkeitskriterien und Nachweismöglichkeiten zu treten und die Kommunikation dazu auch während und nach des Verfahrens aufrecht zu erhalten.[5]

In vielen Bundesländern und Kommunen ist faire Beschaffung explizit gewünscht

Die oben genannten Möglichkeiten beschränken sich nicht auf die VgV oder die Bundesebene.[6] Die Hälfte der Länder geht sogar über die Bundesgesetzgebung hinaus und macht in ihren Landesvergabegesetzen explizit Vorgaben zur Beachtung der Kernarbeitsnormen der Internationalen Organisation für Arbeit (ILO), auf die sich u. a. auch die unternehmerischen Sorgfaltspflichten im Rahmen des LkSG und der CSDDD beziehen. Weitere haben Verordnungen zu einzelnen ILO-Normen (Verbot von Kinderarbeit) oder zur Beschaffung von Produkten aus Fairem Handel. Nur eine Minderheit der Bundesländer macht keinerlei Vorgaben dieser Art.

Auch viele Kommunen haben durch entsprechende Ratsbeschlüsse und Durchführungsverordnungen die Berücksichtigung sozialer Kriterien im Einkauf verankert. Bei entsprechenden Übereinkünften und je nach Rechtsform kann dies dann auch für ihre kommunalen Unternehmen gelten. Gerade größere Städte, die ggf. auch über eigene Krankenhäuser verfügen, gehören oft dazu.

Dass Kommunen sich hier engagieren, liegt nicht zuletzt daran, dass viele Städte öffentliche Beschaffung als ein wichtiges Instrument der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit wahrnehmen. So ist die Anzahl der als „Fairtrade-Town“ ausgezeichneten Städte in Deutschland fast auf 880 gestiegen, wovon 20 % in sogenannten fairen Metropolregionen zusammengeschlossen sind. Gerade in letzteren erfährt die faire Beschaffung einen hohen Stellenwert, aber auch in den Stadtstaaten und Landeshauptstädten. Binden diese ihre kommunalen Unternehmen mit ein, kann das auch für deren Image förderlich sein. So hat die Fairtrade-Town Nürnberg mit ihrem im Eigenbetrieb geführten NürnbergStift und dessen fairer Textilbeschaffung beispielsweise einen Sonderpreis im Rahmen des Wettbewerbs Hauptstadt des Fairen Handels gewonnen.[7]

Die ILO Kernarbeitsnormen als Referenzrahmen für die faire BeschaffungD

Eine der Herausforderungen bei der fairen Beschaffung ist die Formulierung geeigneter Kriterien. Die ILO hat mit ihren zehn Kernarbeitsnormen soziale Mindestanforderungen für Beschäftigung festgelegt – von der Rohstoffgewinnung über die Produktion bis zum Transport von Waren. Sie beziehen sich auf die schlimmsten Formen der Ausbeutung und beruhen auf den Grundsätzen

Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen

Beseitigung der Zwangsarbeit

Abschaffung der Kinderarbeit

Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf und

Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit.

Alle zehn Kernarbeitsnormen wurden von 138 Staaten ratifiziert und haben seit 1998 den Status universell gültiger Menschenrechte. Sie bilden daher einen soliden Referenzrahmen, um soziale Kriterien in Ausschreibungsunterlagen zu verankern. Deren Einhaltung sollte man sich dann auch nachweisen lassen. Tatsächlich können sie bereits für viele Produkte gefordert werden, weil der Markt ein entsprechendes Angebot bereithält. Wo möglich, sollten zudem weitere Kriterien wie die Zahlung eines existenzsichernden Lohns, Sozialleistungen und der Ausschluss übermäßiger Arbeitszeiten berücksichtigt werden, die beispielsweise im Fairen Handel etabliert sind. Dessen Kriterien haben den größten entwicklungspolitischen Mehrwert.

Jedes Krankenhaus kann sich im Rahmen seiner Möglichkeiten engagieren

Wie umfangreich sozial nachhaltige Kriterien bei einem Beschaffungsvorgang berücksichtigt werden können, wo man sie in den Vergabeunterlagen verankert und welche Nachweise man fordern sollte, ist unterschiedlich. Dies hängt ab vom Beschaffungsgegenstand und dem verfügbaren Angebot, aber auch vom Know-how der beschaffenden Stellen. Auch außerhalb des Fairen Handels gibt es für viele Produktgruppen bereits Gütezeichen und andere Nachweissysteme, die es Beschaffenden erleichtern, ganz oder teilweise soziale Kriterien wie die ILO-Kernarbeitsnormen einzufordern. Diese beziehen sich dann häufig nur auf Teile der Lieferkette oder bestimmte Produktionsschritte. Generell gibt es bei einer Reihe sensibler Produktgruppen, die auch für Krankenhäuser relevant sind, Ansätze die eine faire Beschaffung ermöglichen.

Im Lebensmittelbereich gibt es zahlreiche Produkte wie Zucker, Reis, Bananen oder Kakao aus Fairem Handel, die entsprechend zertifiziert sind und beispielsweise das Fairtrade- oder das GEPA-Siegel oder andere Gütezeichen tragen, auf die man sich in den Vergabeunterlagen beziehen kann. Im Online-Tool für kommunale Beschaffungsverantwortliche, www.kompass-nachhaltigkeit.de, finden sich sogar Ausschreibungsbeispiele samt den Vergabeunterlagen für faire Schulmalzeiten durch externe Dienstleister (zum Beispiel Regensburg 2022, Berlin 2020). Warum nicht auch für die Krankenhausverpflegung?

Im Textilbereich hat sich der Markt ebenfalls entwickelt und einige der im Krankenhausbereich relevanten Anbieter und Textilserviceunternehmen haben sozial nachhaltige Alternativen im Sortiment. Das NürnbergStift hatte die Arbeitskleidung des Pflegepersonals bereits 2016 nach fairen Kriterien (ILO-Kernarbeitsnormen und weitere) ausgeschrieben und Ware nach dem Standard der Fair Wear Foundation[8] (FWF) erhalten. Die Charité hat 2022 180 000 Kleidungsstücke und fast 200 000 Flachwäscheartikel nach den Kriterien des Grünen Knopfes, einem im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) entwickelten Metasiegels, beschafft (siehe hier).[9] Weitere geeignete Gütezeichen sind u. a. GOTS, Fairtrade Cotton oder der Fairtrade Textilstandard. Auch für die öffentliche Ausschreibung von Mietwäsche, die die ILO Kernarbeitsnormen berücksichtigt, gibt es Beispiele.[10] Die Mehrkosten für fair beschaffte Textilien sind dabei variabel. Sie hängen nicht nur vom Gütezeichen, sondern auch von der konkreten Ware und Bestellmenge ab. Bei Mietwäsche relativiert sich der Preis auch aufgrund der komplexen Preisstruktur, die Transport, Energie- und Wasserverbrauch je Wäschezyklus berücksichtigt (siehe auch hier).[11]

Auch im IT- und Batteriebereich gibt es Gütezeichen und Multistakeholder-Initiativen, die einen Mehrwert an sozialer Nachhaltigkeit bieten. So berücksichtigt der IT-Dienstleister Dataport, eine AöR mehrerer Bundesländer und anderer öffentlicher Auftraggeber, bereits seit 2014 soziale Kriterien bei der Beschaffung der Hardware. Um die soziale Nachhaltigkeit zu vertiefen, ist Dataport 2021 außerdem Mitglied bei Electronics Watch geworden, einer Organisation, die Kommunen und öffentlichen Unternehmen gegen einen Mitgliedsbeitrag beim Monitoring sozialer Kriterien in der IT-Beschaffung unterstützt.[12] Die gleiche Organisation setzt mit einigen Mitgliedern zur Zeit auch ein Projekt sozial nachhaltiger E-Fahrzeugbeschaffung um.[13]

Sogar für die Rohstoffproduktion, die eine enorme Umweltbelastung und Quelle von Menschenrechtsverletzungen im Globalen Süden darstellt, gibt es verschiedene Branchenansätze, die man durch eine sozial nachhaltige öffentliche Beschaffung belohnen kann.[14] Schon die Offenlegung der Bezugsquellen kann hier ein wichtiger Schritt sein und zahlt auf die eigene unternehmerische Sorgfaltspflicht ein. So kann man Bieter, die hier höhere Transparenz und daher auch oft mehr Nachhaltigkeit bieten als andere, beispielsweise im Rahmen der Zuschlagskriterien belohnen. Ein Pilotprojekt der Hochbahn Hamburg AG zur Beschaffung von 530 E-Bussen hat diesen Ansatz bereits erfolgreich erprobt. (siehe auch hier)[15]

Das Gesundheitswesen hat einen Rohstoffkonsum von 107 Millionen Tonnen pro Jahr.[16] Gerade in einem Sektor, der überwiegend aus Großverbrauchern besteht und stark in Einkaufsgemeinschaften organisiert ist, bedeutet dieser Konsum eine große Marktmacht. Krankenhäuser haben es in der Hand, diese Marktmacht für transparentere und ökologisch wie sozial nachhaltigere Lieferketten einzusetzen.

Anmerkungen

[1] Abfallmanager-medizin.de (2023) Nachhaltigkeitsberichterstattung ist Managementaufgabe; https://www.abfallmanager-medizin.de/interviews/interview-nachhaltigkeitsberichterstattung/

[2] Europäisches Parlament, P9_TA(2024)0329, Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit, Entschließung vom 22.04.2024, Präambel, Nr. (46) und (54).

[3] Ibid. Artikel 31.

[4] Karlsruhe - Persönliche Schutzausrüstung und Arbeitskleidung mit Eignungskriterien (2020); Praxisbeispiel www.kompass-nachhaltigkeit.de

[5] Stoffel (2022) Kommunikation mit dem Markt; SKEW Schriftenreihe Material Nr. 110

[6] Die Unterschwellenvergabeordnung und auch die Sektorenverordnung wurden weitestgehend analog zur VgV formuliert (siehe UVgO §23, §24 und §43 sowie SektVO §28, §32, §52). Auch in der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, Teil A, finden sich vergleichbare Formulierungen (VOB/A Abschnitt 1 §16 und Abschnitt 2 §7). Die große Mehrheit der Bundesländer hat für den Unterschellenbereich die UVgO übernommen; viele auch die VOB/A Abschnitt 1. Elf der Flächenländer haben auch ihre Kommunen zu deren Beachtung verpflichtet oder diese empfohlen.

[7] Agenda 21 Nürnberg (2017) Wettbewerb „Hauptstadt des Fairen Handels“; www.nuernberg.de/internet/agenda21/hdfh_2015.html - _0_0

[8] Fear Wear Foundation ist eine Multistakeholderinitiative von Unternehmen, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen u.a., um die Arbeitsbedingungen in der Bekleidungsindustrie zu verbessern.

[9] Reiff et. al (2024) Faire Beschaffung in kommunalen Unternehmen; SKEW Schriftenreihe Dialog Global Nr. 67, Seite 94f.

[10] Vorbildlich ist die Beschaffung fairer Mietwäsche durch die Entsorgungsbetriebe (EBK) und die Technischen Betriebe (TBK) der Stadt Konstanz. Praxisbeispiel www.kompass-nachhaltigkeit.de; Interview hierzu in Reiff et al. (2024) Seite 83ff.

[11] Ferenschild (2021) Nachhaltigkeit ist nicht umsonst. Preisgestaltung nachhaltiger Textilien in der Beschaffung durch Großverbraucher; Hrsg. Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit in Kooperation mit FEMENT und Südwind Institut, Bonn, Seite 32-60.

[12] Hamburg Digital/Staatskanzlei: Dataport – Hamburgs zentraler IT-Dienstleister; digital.hamburg.de/digitale-stadt/dataport-hamburgs-zentraler-it-dienstleister-644538

[13] Electronics Watch Programm für emissionsarme Fahrzeuge electronicswatch.org/de/emissionsarme-fahrzeuge_2611904

[14] Ein Überblick zu acht Rohstoffen findet sich in Schulze et al. (2023) Soziale Nachhaltigkeit in den Lieferketten von Nutzfahrzeugen und die Qualität von Nachweisoptionen im Rahmen öffentlicher Beschaffungsvorgänge; www.projekt-consult.de/newsletter/downloads/650549/Abschlussbericht_SKEW_Nutzfahrzeuge.pdf

[15] Reiff et al. (2024) S. 98-100; Praxisbeispiel www.kompass-nachhaltigkeit.de

[16] Ostertag et al. (2021) Abschlussbericht: Ressourcenschonung im Gesundheitssektor - Erschließung von Synergien zwischen den Politikfeldern Ressourcenschonung und Gesundheit; Hrsg. Umweltbundesamt, Dessau, Seite 33.

Anschrift der Verfasserin

Dr. Jeanette Schade, Servicestelle Kommunen in der Einen Welt (SKEW) der Engagement Global gGmbH, Programmbereich Fairer Handel und Faire Beschaffung Kommunal. Die SKEW ist das Kompetenzzentrum für kommunale Entwicklungspolitik des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Kontakt: Engagement Global gGmbH, Servicestelle Kommunen in der Einen Welt, Friedrich-Ebert-Allee 40, 53113 Bonn, jeanette.schade@engagement-global.de